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评论:防控政府平台公司融资风险应五措并举

2017/07/12 01:11   来源:上海证券报  
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      -加强地方政府平台公司的融资风险管理,就是要对政府平台公司举债的融资规模大小、期限结构长短等问题进行深入研究,以防范由于对外举债不当给地方政府和平台公司带来不利影响。

      -有效降低地方政府平台公司融资风险的根本还是预防为主。在不断提高平台公司融资决策水平的前提下,逐步调整和优化平台公司的资本结构、资金结构,不断打造平台公司更

      □丁伯康

      在分税制改革还没有完全到位的情况下,由于地方在事权与财权方面的严重不匹配,地方政府通过融资平台进行违法违规融资的现象屡禁不止。近期,针对地方政府违法违规举债融资问题,财政部联合相关部委先后出台了一系列文件,从地方政府融资担保、政府和社会资本合作(PPP)、地方政府与政府平台公司的债务划分、政府购买服务等方面,对地方政府及政府平台公司的融资行为进行了规范和约束。

      我们知道,无论是市场化的经营实体还是政府的平台公司,只要开展融资活动就一定存在风险。但是,只要重视对融资风险形成原因的深入分析和研究,找到有效的预防和管理方法,地方政府平台公司的融资风险也是完全可以得到控制的。

      加强风险管理的必要性

      过去十几年,快速的城镇化建设带来地方政府和政府平台公司债务余额的大幅攀升。据2017年5月4日财政部提供的数据,截至2016年末,我国政府的债务达27.33万亿元,仅从2013年6月至2014年底,政府负有偿还责任的债务就增长了41.3%,或有债务增长22.9%。而以往几乎所有政府平台公司开展融资活动,基本都离不开利用政府信用背书,存在不顾平台公司自身偿债能力进行过度融资等现象。因此,个别平台公司由于融资超出本身偿债范围和偿债能力而到期无法清偿的事件也曾发生过。

      加强地方政府平台公司的融资风险管理,就是要对政府平台公司举债的融资规模大小、期限结构长短、企业利润状况和资金偿还来源等问题进行深入研究,预先提出平台公司在举债规模过度的情况下,如何避免由于平台公司的经营利润小于债务成本,给平台公司和地方政府带来利益和信誉损失的方案,以防范由于对外举债不当给地方政府和平台公司带来不利影响。

      两种风险的表现形式

      当前地方政府平台公司融资风险的表现形式有两种:一是到期无法支付的风险。即在其债务到期偿还时,无法及时偿付给对方。造成这一结果的主要原因是受平台公司的经营管理状况和资产负债率情况的限制,平台公司已经无法腾挪出更多的空间,为到期偿还的债务提供持续的融资支持。对于这种情况,就需要对资产负债率高于65%的政府平台公司特别重视。因为,如果平台公司已没有足够的资产进行抵押或质押,那么银行或其他非银行金融机构,可能也很难再提供新的融资支持。二是财物杠杆过大的风险。正如前述,地方政府平台公司或多或少地存在政府作为潜在的背书者,为其融资提供信用支持的情况。因此,前几年地方政府通过平台公司将财政资金杠杆进行放大,甚至提供举借的债务资金来放大杠杆进行融资,如通过设立城市发展基金及其他明股实债的方式举借债务,这将造成到期的债务偿付变得更加困难。一旦资金使用的方向出现问题,或平台公司在举债过程中,融资成本控制得不好,负债利息过高,都会导致平台公司融资风险成倍增加,给平台公司的后续运作带来非常大的困难。

      地方政府平台公司的融资风险还受到负债资本与平台公司总资本的影响,并非融资越多越好。这就需要结合政府平台公司的整体发展和运营资金的需求状况,进行合理的融资安排,包括期限结构、融资规模、融资成本和偿债来源等。所以,有效降低地方政府平台公司融资风险的根本还是预防为主。做好融资风险的预防工作,就是要在不断提高平台公司融资决策水平的前提下,逐步调整和优化平台公司的资本结构、资金结构,不断提高融入资金的使用效率和降低融资的成本,不断打造平台公司更加稳定的业务体系和收益来源,保证良好、充裕的现金流,这样才能有效化解和平衡平台公司的融资风险,实现平台公司正常的债务循环。

      五大风险管理措施

      严格防范地方政府的债务风险,保证不出现区域性、系统性金融风险,已经上升到了国家的战略层面。结合笔者二十年为全国政府投融资平台提供投融资服务的经验,总结出了平台公司融资风险管理五大措施。

      一是科学决策。任何一个政府平台公司要融资,首先就需要从融资方案入手,进行详细的分析和比选。应根据政府平台公司发展的不同阶段以及项目投资的不同需要灵活进行。具体来说,就是在平台公司发展初期或资金相对充裕、负债率不高的情况下,以债权融资为主,股权融资为辅。在平台公司发展的中期,资金需求量大也不太充裕,资产负债率上升的情况下,以股权融资为主,债权融资为辅。平台公司发展成熟以后,面临的资金压力和负债率都很大,这时就需要充分利用各类融资模式,将短期与中长期、债权与股权、内源与外源、表内与表外、企业与项目各类融资手段进行综合运用,将企业的负债率和盈利水平始终控制在一个合理的范围内。

      二是结构优化。不同时期政府平台公司的资本结构也会出现很大的变化。这不仅涉及一定时期内平台公司的融资需求,同时还涉及财务杠杆、资金成本和融资风险之间的平衡。要尽可能维持平台公司的资本结构相对合理,就需要兼顾财务杠杆利益和融资风险的管控。实际上任何一个融资方案所确定的资金结构加权平均资本成本率,都可分解为与财务杠杆效益有关的加权平均资本成本率,以及与融资风险有关的加权平均资本成本率。最优资本结构就是财务杠杆利益和融资风险的结合点,这也就是平台公司融资结构最佳的均衡点。所以说,平台公司的融资并非举债越多越好。

      三是低成本融资。政府平台公司融资首要的任务是研究降低融资成本的方法和手段,最大限度地扩大直接融资的比例和规模,降低间接融资的比例和规模,真正实现可持续的低成本融资。就当前海内外资本市场而言,海外债券融资包括金融机构贷款,比境内债券和银行贷款成本要低,直接融资成本比间接融资的成本要低,股权融资成本比债权融资的成本要低。因此,地方政府平台公司需要更多地关注海外发债、世界银行、亚行和亚投行等国际金融组织的资金筹措,关注企业债、专项券、资产证券化和股票融资,通过混合所有制的股权融资、增资扩股融资方式实现低成本融资。

      四是规模适度。政府平台公司的融资一定需要和相应的资产规模匹配,随着平台公司资产负债率的提高,其经营和偿债也相对越来越困难。因此,地方政府平台公司需要充分利用政策和本地资源,从而融入更多的发展资金。比如将相应的国有企业股权进行划转、对国有平台公司进行优化和重组、同意以混合所有制的方式对平台公司进行增资扩股等,把一部分政府利益或平台公司的利益让度出去,引入外部资金和资源。通过结构性的资本调整,确定适度的外部融资规模和债权融资规模,不断改善资产负债率指标和财务指标,同时也要避免融资泛滥,造成盲目融资。

      五是动态平衡。政府平台公司的融资和转型是一项长期的艰巨任务,实现平台公司负债融资与偿债的动态平衡,是一个永恒的话题。各地政府平台公司,要在合理的资本结构下,确保每年用于偿债的资金不仅能够支付债务利息,而且能够撬动增量负债,这样才不会使资产负债结构失衡。这也是维持平台公司生存和正常运营的基本要求。现阶段,财政部联合六部委发出的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》,明确提出了政府投融资平台不得再为政府举借债务,这从根本上封堵了平台公司代政府融资的漏洞。因此,平台公司只有通过不断提高国有资产的运营效率和管理效率,才能有效地发挥财务杠杆作用和持续融资功能,只有通过不断实施规范的PPP项目,才能不断做大做强,也才能更好地防范经营风险和融资风险。

      (作者系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家,中国城投网首席经济学家)

责任编辑:宋长春

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