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城镇化模式: 从“区域扩散”向“人口集聚”转变

2017/10/18 08:30   来源:东北新闻网  
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      当前中国城镇化已经进入转型阶段,速度在减缓,质量在提升。上一轮城镇化快速发展为经济社会结构带来了巨大变化的同时,也面临一系列社会问题,使人们对城镇化发展趋向引发质疑。在经济新常态和供给侧结构性改革的大背景下,未来中国城镇化发展的约束条件已经发生很大变化,这就要求我们调整城镇化发展思路,促进城镇化发展转型升级,及时制定具有针对性和差异化的政策引导城镇化健康发展。

      城镇化进程中的认识与政策误区

      一个时期以来,许多地方把城镇化当作推进经济增长的主要手段。一些地方政府有一种求快的心理,把城镇化作为拉动GDP的抓手、形象工程的手段、土地财政收入的来源,进而不断扩大城镇面积,希望通过加速推进城镇化来拉动经济增长。这种认识之下,是狂飙突进式的造城运动。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调查显示,据不完全统计,截至2016年5月,全国县及县以上的新城新区数量3500多个。研究显示,我国的新城新区发展,普遍面临着规划上过度超前、定位上同质化、过度依赖房地产拉动等突出问题。这些新城新区,规划人口达34亿,规划能容纳全世界近一半人口!中国经历了全世界规模最大、速度最快的城市化进程。而伴随着这个进程,中国也正经历着全世界规模最大、速度最快的造城运动。

      其实不用什么更多的调查,你看看各地的新闻报道、政府报告和规划就知道,近些年,造城在各地大规模地、狂飙突进式地展开。一个中等省份,可以规划100多个新城、几百个工业园区;一个大城市可以规划建设近20个新城、新区、新镇;一个三四线城市规划建设三四个新城、新区、新镇不在话下;一个县城总会有一两个新城、新区、新镇,建三四个工业园区。新城的规划,后面是人口的规划,本来一个县城的新区,动辄20万、30万人。在东北某县,本来全县人口才40万,规划20年后,县城城镇人口要达到50万,打造一个大城市,变成一个区域中心城市。魄力和勇气很值得赞赏。

      激进的城镇化发展模式带来了一系列负效应。地方政府可以粗放地获得土地并使用土地的土地管理政策,助长了新城新区在空间上扩展;政府投资、金融资本注入是新城新区发展的重要推手,政府不计债务规模及后果的投融资开发模式为“造城运动”推波助澜,所以地方政府在新城新区建设上都是大手笔、大气魄。但是随之而来的就是巨额的地方债务。

      另外对小城镇建设的认识也有偏差。上一轮城镇化人口流向主要是从农村进入城市,尤其是进入大城市,下一阶段人口城镇化主要是从小城镇到大城市。现在小城镇的发展思路要改变,大中小城市均衡发展的思路要转变。现在不是把小城镇做大规模的时候,现在小城镇的任务是保护好生态,保护好历史,保护好文化,为将来的人口回流打好基础。大城市的扩张会伴随着小城镇的衰败,除非那些有特色的小城镇。这是市场的选择。

      城镇化的两个新变化

      城镇人口结构的变化。人口呈现一定程度的收缩。以辽宁省为例,2014年中国城市建成区近5年增加面积排行榜上,大连排第10位,沈阳排第15位。辽宁常住人口全国占比由2000年的3.27%下降到2015年的3.19%;城镇人口全国占比由2000年的4.1%下降到2015年的3.83%;2000年到2015年间,辽宁总人口增加了144万人,在全国新增总人口中占比为1.82%;辽宁城镇人口增加了1050万人,在全国城镇新增人口占比为3.4%。辽宁人口自然增长率低于全国平均水平,2010年首次出现人口负增长。

      人口增量呈现向沈阳、大连集聚的态势。2000-2015年期间,沈阳、大连两个城市新增人口506.4万人,占全省新增人口比重48%。2000年沈阳和大连两市城镇人口占全省的37.3%,2015年这一比重达到41.2%。中心城市的分量越来越重,主要是大城市在未来城市化建设和区域经济竞争中的地位和作用提升,伴随大城市人口占比增加,经济占比上升。沈阳、大连两市GDP全省占比由2000年的47.8%上升到2015年的52.3%。

      城镇化融资结构的变化。上一轮城镇化融资主要有两种方式:一是通过地方政府融资平台向银行借贷,二是发行地方债。由于融资平台的贷款激增及由此引发的潜在政府债务风险问题,国家开始实行由中央代发地方债的方式解决城镇化融资,但实际效果并不是十分理想,地方债被限制主要是由于担心潜在的结果可能会造成地方债务膨胀,对金融系统形成冲击。在经济“新常态”和深化改革的背景下,PPP模式成为投融资改革的重要方向,政府从过去公共产品的直接“提供者”,转变为“合作者”和“监管者”。

      城镇化转型升级的重点领域

      城镇化建设将从空间城镇化模式转向人的城镇化,城镇的发展将从注重规模扩展向改善城市功能转变。未来的城镇化政策要转为促进城市紧凑型发展,提高城市竞争力,城市布局应从重视“区域扩散”向重视“人口集聚”转变。

      城市更新。城市更新的实质是注重城市内涵增长,是城镇化建设供给侧改革的重要内容。经过这些年大规模的城市建设,城镇建设用地日趋紧张,而一些城区工业用地利用率低下,新兴城市中等收入群体对人居环境品质与生活质量提升提出了更高要求,城市更新能提供更多的发展空间和公共空间,因此城市更新需求较大,目前城市更新已经从物质环境改造逐步演绎出综合化整合性的城市发展理念。未来城市更新的着力点主要包括城区老工业区、旧居民区、旧商业区这三种类型。比如辽宁,作为国家城区老工业区搬迁改造重点支持地区,2015年8月城区老工业区搬迁改造被国家列为专项建设基金项目重点支持领域之一,到2022年这一期间城区老工业区搬迁改造会成为城镇化建设的一个主要内容。要充分利用好国家政策,出台更具吸引力的地方政府配套政策去跟进,吸引社会资本进入,以产业重构、城市功能完善、生态环境修复和民生改善为着力点,要充分利用腾退土地,重点发展现代服务业,在更新中实现产业重新定位。

      城市群建设。随着国家京津冀都市圈、长江经济带发展规划的陆续出台,城市之间的竞争越来越体现为以核心城市为中心的城市群或大都市圈的竞争。目前,国内关于城市群的研究认为,我国有十大城市群:京津冀、长三角、珠三角、辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、关中、川渝城市群。在辽宁,辽中南城市群最初成型起步早,但辽中南城市群当前人均产值地均效益等指标都不高,城市群建设道路还很漫长。2015年城市数据团基于城市群规模和内部联系度的综合发展得分分析,辽中南城市群排名第八,得分仅高于以西安为中心的关中城市群和以福州为中心的海峡西岸城市群;而从城市群内部联系度的分析看,辽中南城市群排名第九,仅高于川渝城市群。辽宁城镇化发展在很大程度上取决于辽中南城市群的发展,这是“十三五”辽宁城镇化转型升级的重点领域。

      智慧城市建设。新型城镇化和“互联网+”是“十三五”期间智慧城市建设的驱动力。在此之前的智慧城市建设由于标准、技术、体制机制等一系列问题,设计分散、各自运营,系统与系统之间很难提供整体性的解决方案。“十三五”期间,智慧城市建设更侧重于城市整体设计而不仅仅是单个部门的数据共享。未来城市建设主要侧重于推进与市民生活密切相关的公共服务信息化进程,构建政府、企业和社会组织合作的公共服务体系;推动互联网与传统产业融合发展,开展线下制造与线上商务相结合的制造模式;扩大电子商务发展空间,加快发展基于互联网的交通、医疗、健康、养老、教育、旅游、社会保障等新兴服务。

      城镇化转型升级的路径

      改善融资环境,转换城市发展动力。改善金融环境,实施金融创新,增强社会资本进入PPP项目的积极性,形成一种市场的自下而上的民间的内生动力,促进金融资本和项目融合,发挥资本在城市转型升级中的作用。企业通过PPP参与原本由政府承担的基础设施建设运营,主要是为了追求稳定的预期收益。通过金融创新,解决PPP项目融资、股权退出等问题。提高社会资本参与PPP项目的积极性,不仅需要PPP项目满足社会资本参与的理性条件,即收益、成本、责任与风险要求,还需要提高资本的流动性,只有能退出,才会有积极进入。政府依据企业所提供的产品或服务,通过合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,给予其合理的投资回报。政府要做到不与民争利,守信用。

      形成合理的城镇化空间格局,促进城市紧凑发展。从要素流动趋势看,目前城市发展仍处于集聚发展阶段,政策在促进城镇化集约发展、促进产业和人口地域集聚方面还有很大空间。下一程的城镇化要换一个维度思考,要提高城市密度,促进城市紧凑发展,提高城市承载力。大城市的集聚效应强,要顺应城镇化发展规律,支持和鼓励大城市发展。促进大城市现代服务业的发展,使之成为城市经济的重要支撑和新的增长点。建立和完善大城市综合交通体系、现代通信体系、信息网络体系和人才储备体系。要把小城镇纳入区域城市体系之中,加强基础设施建设,提高小城市与外部的经济联系能力。降低企业生产成本或居民生活成本,吸引企业和人口集聚。根据不同经济区域的主体功能,统筹考虑经济布局、就业岗位、人口居住、资源环境,达到人口的适度集中和布局的合理,保证城镇在其自身的环境容量和区域的资源承载力限度之内持续发展。

      引导城市间合理分工,促进城市群发展。城市群发展进程很大程度上取决于中心城市、核心城市的发展,取决于中心城市、核心城市能否为周边城市的发展提供更好的服务与支持,推进板块内部产业扩散式转移是实现建设大都市圈的有效途径。因此,中心城市、核心城市应发挥聚集作用,提高在城市群中的能级,真正成为具有强大竞争力和区域认同感的现代化区域性中心城市;进一步强化作为区域性中心城市的使命感,通过加强对整个城市群的融入意识和服务功能。优化城市群内部产业分工与协作,大城市要着重发展高技术、商贸和金融等现代服务业,中小城市要提升产业的专业化水平;小城镇产业发展要与“三农”紧密结合,充分发展各具特色的农产品加工业,与农业相关的仓储、运输、农机具销售及维修、农业生产资料供应和农产品销售等生产型服务业,观光、休闲、体验农业等乡村旅游业等。积极培育产业集群,以产业的网络化发展引致城市群网络化的发展。区域政策方面,应向精致的区域服务体系转变,新兴产业以轻资产、少土地、重服务等需求为主,对土地税收为主的优惠政策并不敏感,更需要在劳动力、高技术人才、服务环境等方面的政策创新。

      (本文作者:梁启东为辽宁社科院副院长、研究员,赵玉红为辽宁社科院经济所副所长、研究员)

责任编辑:宋长春

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